در جستجوی ثبات در میانه آشوب:

سیاست آمریکا در قبال ایران، ۱۳۴۰ تا ۱۳۴2

01 آبان 1402

ویکتور و. نِمچنوک

مترجم: روح‌الله گلمرادی

 بخش دوم

 

*توضیح گروه ‌ترجمه و پژوهش منابع خارجی دفتر ادبیات انقلاب اسلامی: دوره ریاست جمهوری جان اف کندی یکی از فرازهای مهم روابط ایران و آمریکا است. تاکنون کتابها و مقاله‌هایی به‌منظور بررسی و تبیین این دوره تاریخی به نگارش درآمده‌اند. مقاله زیر نیز با هدف بررسی و تحلیل سیاست دولت کندی نسبت به ایران تألیف شده است. نویسنده مدعی است که بر خلاف نظر برخی از محققین، موضوع «ثبات سیاسی» مهم‌ترین دغدغه سیاست دولت کندی نسبت به ایران بود و مقامات آمریکا در سخن و با لفاظی از اصلاحات سیاسی حمایت می‌کردند؛ اما هرگز برای اصلاح نهادهای سیاسی ایران تلاش نکردند. حتی مقامات سفارت آمریکا در تهران معتقد بودند انتخابات آزاد موجب تحریک به بی‌طرفی و خروج ایران از پیمان سنتو می‌شود و این اتفاق برخلاف منافع آمریکا در منطقه است. نویسنده[1] که از اسناد دولتی آمریکا بهره فراوان برده است، به این نتیجه می‌رسد که دولتمردان کندی با توجه به فضای جنگ سرد و رقابت با شوروی، بیشتر به ایجاد و حفظ ثبات در ایران توجه می‌کردند تا فضای باز سیاسی. از این‌رو به شاه و دولت علی امینی فشار می‌آوردند که از طریق اجرای برنامه‌های اقتصادی، ثبات سیاسی در کشور ایجاد کنند. در آخر هنگامی‌که امینی نتوانست برنامه‌های خود را به پیش ببرد، مقامات دولت کندی به قدرت‌گیری شاه و دخالت وی در اجرای برنامه‌های اصلاحی اقتصادی رضایت ‌دادند تا ثبات در ایران برقرار شود.

 

****

تلفیق سیاست: می ۱۹۶۱/اردیبهشت ۱۳۴۰ ـ ژوئیه ۱۹۶۲/تیر ۱۳۴۱

از اردیبهشت ۱۳۴۰ تا استعفای علی امینی در ۱۴ ماه بعد، سنت‌گرایان و پیشتازان جدید ـ در رأس آنها رابرت کومر ـ به دنبال سیاستی بودند که توصیه‌های اولیه گروه اقدام ویژه را به کار می‌گرفت. همان‌طور که کومر در یادداشتی به کندی اشاره کرد، «مسئله‌ای اصلی[2]» که در مورد آن اختلاف‌نظر وجود داشت «این بود که ما واقعاً تا کجا باید در حمایت از امینی پیش برویم و حتی با فشار آوردن به شاه برای داشتن همین حمایت از او، خطر نارضایتی شاه را بپذیریم.»[3] با وجود چنین اختلاف‌نظری، مقامات آمریکا رویکردهای متفاوت خود را در قبال ایران در سیاست منسجمی تلفیق کردند که هیچ تناقض ذاتی‌ در دل خود نداشت، سیاستی که سنت‌گرایان و پیشتازان جدید به دنبال پیروی از آن بودند. سفیر جولیوس هولمز مسئول اجرای دستورات واشنگتن در تهران، با دقت خط‌مشی دولت را به شاه منتقل کرد که آمریکا مایل است قدرت امینی افزایش و قدرت شاه کاهش یابد.[4]

چند هفته پس از پذیرش توصیه‌های گروه اقدام ویژه از سوی دولت، سفارت آمریکا در تهران تلگرافی از وزارت امور خارجه  دریافت کرد که در آن از سفیر ویلز خواسته شده بود نظریات رسمی دولت آمریکا را به شاه منتقل کند:

دولت آمریکا از این‌که  شاه، علی امینی را به‌عنوان نخست‌وزیر منصوب کرده است، خوشحال است. امینی تجسم فرصتی واقعی برای ایجاد چارچوب سیاسی و روانیِ جدیدی بر اساس درک روشن از واقعیتهای سیاسی و اقتصادی است. دولت آمریکا امیدوار است و انتظار دارد که شاه در غلبه بر مشکلاتی که دولت ایران با آنها مواجه می‌شود به حمایت کامل از نخست‌وزیر ادامه دهد.

شش ماه قبل نشان داده بود که شاه باید از حکومت علنی اجتناب کند و آمریکا به خاطر اقداماتی که او برای دور کردن نارضایتیها از خود انجام داد، «به او تبریک گفت». در ادامه این پیام آمده بود که، واشنگتن دیگر افزایش عمده‌ای در کمکهای نظامی به ایران انجام نخواهد داد زیرا این امر اوضاع داخلی را بدتر می‌کند. در مقایسه با صورت‌بندیهای دولت آیزنهاور، اینها تغییرات عمده‌ای در سیاست آمریکا بود و وزارت امور خارجه  در عین اذعان به «مشکل و خطری که در انتقال این حقایق تلخ به [شاه] وجود داشت» سفیر را تشویق کرد تا این کار را ادامه دهد.[5]

ویلز پس از ملاقات با شاه گزارش داد که به نظر می‌رسد شاه هرگز حمایت از امینی را رها نکرده است. سفیر همچنین پیام شخصی شاه را منتقل کرد که در آن پادشاه گفته بود انتظار ۲۸ میلیون دلار کمک بودجه‌ای دارد. شاه معتقد بود هر مبلغی کمتر از این باعث کاهش نیروهای مسلح ایران و استقبال از خطرات غیرضروری می‌شود. وی با اشاره به این‌که  کمکهای واشنگتن به ایران با هزینه کمکهای نظامی آمریکا در مصر و عراق قابل‌ مقایسه نیست،[6] درخواست تجهیزات مدرن بیشتری برای کمک به محافظت در برابر تجاوزات شوروی و منطقه‌ای داد. مسلماً گفتگوی سفیر تأثیر مورد نظر را نداشته است: در حالی که آمریکا بر خطرات وضعیت آشفته داخلی تأکید می‌کرد، شاه همچنان به تهدیدهای پیش‌رو در خارج از مرزهای خود مظنون بود.[7]

مقامات خیلی زود به حدود نفوذ خود پی بردند. شاه در گفتگو با جولیوس هولمز، حمایت خود را از امینی اعلام کرد، اما تصریح کرد که قدرت نهایی در خود او متمرکز است. هولمز محتاطانه بیان داشت که شاه باید از این که نظریات امینی تا این حد با نظریات او مطابقت دارد، خرسند شده باشد. پاسخ شاه ـ «این‌که  اگر اهداف امینی اهداف خود او نبود، امینی نخست‌وزیر نبود» ـ باید برای مقامات وزارتخانه که تلگراف هولمز را می‌خواندند، مأیوس‌کننده بوده باشد.[8] رد افزایش قدرت امینی از سوی شاه، از پیش محدودیتهای مقامات آمریکا برای اجرای دستور کار اصلاحات سیاسیِ محدودشان را بیان می‌کرد.

در اوایل اوت/ مرداد 1340، کومر خیلی ناامید بود؛ او خشمگین بود و مقامات آمریکا را به شکست سیاستشان متهم کرد. کومر خطاب به کندی نوشت: «شما برنامه «اقدام قدرتمند[9]» آمریکا را برای استفاده از فرصت ایجادشده در پی ظهور امینی تأیید کردید، اما در واشنگتن روی این موضوع اتفاق‌نظر وجود دارد که وضعیت بدتر شده است.»[10] مطابق نظر کومر، مسئله همچنان سیاسی بود: امینی نتوانسته بود حمایت طبقه متوسط را به دست آورد و جبهة ملی اکنون از طریق انتخابات آزاد به دنبال برکناری او بود. او در حالی که اذعان می‌داشت راه‌حل اصلی، ماهیتی اقتصادی داشته است، پیشنهاد کرد به شاه از منظر سیاسی هشدار داده شود که از کانون توجه خارج شود و از انگلیسی‌ها نیز خواسته شود که به همین شکل فشار بیاورند. فشار بیش از حد به امینی و شاه مخاطره‌آمیز می‌شد ـ ممکن بود به آنها برچسب دست‌نشانده آمریکا زده شود، یا بدتر از آن، ممکن بود منجر به «واکنشی خشمگینانه علیه آنها» شود ـ، اما اوضاع رو به وخامت بود: «اگر ما در لبة فاجعه‌ای احتمالی در ایران (که خروشچف صبورانه منتظر آن نشسته است) قدم برمی‌داریم، باید... اقداماتی بحرانی انجام دهیم.» اما راه‌حل کومر به‌طور ریشه‌ای و بنیادی، نوآورانه نبود. او بر لزوم حمایت بیشتر از امینی نسبت به شاه، متقاعدکردن شاه به داخلی‌بودن تهدیدات ایران و قانع‌کردن او برای کاهش نیروها تأکید کرد.[11] در نتیجه، «برآیند منطقیِ سیاسیِ» او راه‌حلی جدید برای کسب حمایت طبقه متوسط در برنداشت.

در همین حال، هولمز دیدگاهی متضاد ارائه کرد. در باور کومر مبنی بر این‌که  حرکت امینی کند شده بود تلویحاً این فکر وجود داشت که می‌شد قدرت آمریکا را برای تغییر وضعیت با [پذیرش] خطری قابل‌ اغماض به‌کار گرفت. هولمز مخالف این نظر بود. او به توانایی امینی برای جلب حمایت بیشتر از رژیم ایمان داشت، هرچند تلاشهای قبلی او ناموفق بود. هولمز نوشت: «ما می‌توانیم از طریق کمک به او در مشکلات مادی یاری‌گر او باشیم و در عین حال تا حد زیادی او را به‌عنوان یک ایرانی که با دیگر ایرانی‌ها و با مشکلات سیاسی ایران سروکار دارد، آزاد می‌گذاریم تا مشکلات سیاسی ایران را به روشی که به نظر او احتمال موفقیت بیشتری دارد، حل کند.» سفیر هشدار داد «اقداماتی که ممکن است برای ناظران خارجی منطقی به نظر برسند ... در بسیاری از موارد مناسب تلقی نمی‌شوند» و معتقد بود ـ درست مانند سنت‌گرایان قبل از اِعمال سیاست جدید ـ تلاشها برای اعمال نفوذ آمریکا، آشکارا خطراتی غیرقابل‌قبول را به‌وجود آورْد و نتیجه عکس ‌دهد.[12] هولمز محدودیتهای قدرت آمریکا را درک می‌کرد.

گروه اقدام ویژه در ۷ سپتامبر/۱۶ شهریور 1340، ظاهراً برای حل بن‌بستِ در حال ظهور، تشکیل جلسه داد. اگرچه تالبوت از موضع سنت‌گرایان دفاع و خاطرنشان کرد که بحران در ایران ناشی از مشکلات اقتصادی است و مقامات موافقت کرده‌اند که بر این اساس با آن برخورد کنند، اما این نشست بی‌نتیجه بود. همان‌طور که یکی از اعضا اشاره کرد، «این که آیا ما می‌خواستیم برنامة خود را حول محور شاه بسازیم یا نه، یا برای کاهش قدرت شاه تلاش می‌کردیم، پرسشی اساسی بود.» همه موافق بودند که دومی ارجح است، اما مقامات نتوانستند به توافق برسند که موضع قهرآمیزتری را برای اِعمال تغییر اتخاذ کنند یا نه. جلسه با درخواست تالبوت از اعضا برای تأمل بر بدیلهای سیاست‌گذاری به پایان رسید.[13] هیچ تغییر تعیین‌کننده‌ای در سیاست رخ نداده بود.

اما سیاست‌گذاران به‌زودی در صدد تجدید قوای تلفیق گروه اقدام ویژه برآمدند زیرا بحران دیگری در شرف وقوع بود. نیکلای پگوف، سفیر شوروی در ۸ سپتامبر/۱۷ شهریور 1340 در گفتگویی با امینی مدعی شد که سازمان پیمان مرکزی (سنتو) در حال طراحی برنامه‌هایی برای جنگ هسته‌ای است و این امر «اقدام قدرتمندانه شوروی» را الزامی می‌کند، مگر این‌که  ایران از این سازمان خارج شود. دیپلماتهای شوروی برای مشروعیت‌بخشی به این تهدید به معاهده دوستی ۱۹۲۱/۱۲۹۹ اشاره کردند که به شوروی اجازه می‌داد در صورتی که امنیت شوروی به خطر افتد، ایران را اشغال کند.[14] کومر در یادداشتی که مدت کوتاهی پس از این نشست نوشته شد، نشان داد که مسکو به دنبال فشار بر ایران در ارتباط با بحران برلین بود که طی تابستان ظهور کرده بود. او حتم داشت هدف این بود که «ایرانیان را بترساند تا از سنتو خارج شوند و شاید باعث سقوط دولت امینی شود.»[15]

به نظر می‌رسید که ماجرای پگوف پاسخی مستقیم به سیاست آمریکا برای دور نگه‌داشتن ایران از حوزه نفوذ مسکو بود. اگرچه تهدید تجاوز آشکار شوروی به ایران از سال ۱۹۵۸/۱۳۳۷ فروکش کرده بود، اما اقدامات تبلیغاتی خصومت‌آمیزِ شوروی باعث تقویت برداشت سیاست‌گذاران از کمونیسمی شد که منافع ایران و منافع آمریکا را تهدید می‌کرد. جنگ‌طلبی نیکیتا خروشچف رئیس حزب کمونیست نسبت به غرب در اجلاس وین در ژوئن ۱۹۶۱/خرداد ۱۳۴۰، این دیدگاه‌ها را تقویت نمود.[16] سابقه تردید شاه، ترس آمریکا را از سازگاری با خواسته‌های شوروی تشدید کرد و این واقعیت که بسیاری از ایرانیان مصّر بر بازگشت به بی‌طرفی بودند، بر حس اضطرار افزود. همچنین، بر اساس بررسی طرحهای احتمالی آمریکا، نمی‌شد کار زیادی برای بازدارندگی اقدام نظامی شوروی علیه ایران انجام داد. از آن‌جایی که مقامات آمریکایی در صورت چنین اقدامی چیزی جز جنگی فراگیر را انتظار نداشتند، بیم این می‌رفت که اعصاب شاه تحت فشار به هم بریزد.[17]

وقتی گروه اقدام ویژه برای بحث در مورد چگونگی واکنش به بحران مجدداً تشکیل جلسه داد، مذاکرات نشان داد که اعضای آن بر سر اهداف سیاست‌گذاری توافق کردند: «جلوگیری از تسلط شوروی بر ایران باید هدف فوری و اصلی ما باشد»، چیزی که همه می‌خواستند از طریق حفظ رژیمی باثبات و طرفدار غرب به آن دست یابند.[18] این توافق، تأیید مجددِ واضح و مختصر و مفیدِ برنامة کندی بود که ثبات سیاسی را هدف ـ و توسعه اقتصادی را ابزار ـ سیاست آمریکا می‌دانست. در واقع، اگرچه گزارش تالبوت بار دیگر به «توسعه سیاسی و اقتصادی» اشاره داشت که باید از طریق «اصلاحات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و نهادی» حاصل شود، در گفتگوها عوامل اقتصادی غالب بودند.[19] به‌طور قطع، برخی هنوز در این‌باره توافق نداشتند که چطور آمریکا را مقید به کمک کنند. اما همه با اهداف اولویت‌بندی‌شده در پیوست گزارش تالبوت موافق بودند. حفظ رژیمی دوست و طرفدار غرب در صدر فهرست قرار داشت و پس از آن حمایت از «اراده و توان ایرانیان برای مقاومت در برابر فشارهای شوروی» جای داشت. پایگاه سیاسی گسترده‌ و توسعه اقتصاد به‌ترتیب در اولویت سوم و چهارم بودند، اگرچه «گسترش پایگاه سیاسی» فقط از آموزش دهقانان و به‌رسمیت‌شناختن کارگر «به‌عنوان نیروی سیاسیِ مستقل و قابل‌ احترام» صحبت می‌کرد. آزادسازی سیاسی بخشی از این اهداف نبود.[20]

اقدامات سفیر هولمز در پی گزارش تالبوت در اکتبر/ مهر1340 نشان می‌دهد که با وجود تفاوتها بر سرِ سطوح قابل‌قبولِ خطر، تلفیق سیاست‌گذاری چقدر قوی شده بود. اندکی پس از تهدید پگوف، هولمز به وزارت امور خارجه  اطلاع داد که شاه به‌طور جدی در حال ملاحظه تضعیف امینی است.[21] سفیر اجازه خواست تا شاه را از تصدی حکومت شخصی و برگزاری انتخابات منصرف کند و «تصریح کند که ما خواهان تداوم دولت فعلی هستیم تا فرصت اجرای برنامه خود را بیابد.» هولمز پس از توصیه به آمریکا در اواخر ماه اوت/اوایل شهریور 1340 برای ارائه کمک بی‌قیدوشرط به ایران، اکنون مایل بود گامی در مسیر کومر بردارد با گفتن این موضوع به شاه که تصمیم در مورد کمک به ایران «طبیعتاً متأثر از میزان اعتقاد راسخ... به این موضوع خواهد بود که در ایران همچنان دولتی توانمند و مصمم حضور داشته‌ باشد تا از این کمکها استفادة مؤثر ببرد.» لحن هولمز به اندازة کومر یا هانسن تهاجمی نبود، اما نشان‌دهنده تغییر موضع قبلی او یعنی عدم مداخله به موضعی آشکار در حمایت از امینی بود. سفیر برای تغییر نظر شاه کسب اجازه کرد و موفق شد از برکناری قریب‌الوقوع امینی جلوگیری کند.[22]

مقامات آمریکا علاوه بر ابراز حمایت بیشتر از نخست‌وزیر، در اوایل سال ۱۹۶۲/اواخر ۱۳۴۰ تلاش برای دستیابی به اهداف خود از طریق افزایش کمکهای اقتصادی به بهای کاهش کمکهای نظامی آغاز کردند. این جهت‌گیری دوباره معنادار بود زیرا همه ارزیابیهای اطلاعاتی اخیر نشان می‌دادند ضعف داخلی بیش از تهاجم خارجی برای ایران خطرناک است. اگرچه توصیه‌های اولیه می ۱۹۶۱/اردیبهشت ۱۳۴۰ مبنی بر توقف سطح نیروهای ایرانی برآورده شده بود، گروه هدایت‌گرِ کمک نظامیِ[23] جدید حتی بیشتر از این نیز فشار آورد و توصیه‌هایی کرد که از سیاستهای دولت آیزنهاور فاصله داشت.[24] این گروه پیشنهاد کرد که واشنگتن به شاه فشار بیاورد تا نیروها را از ۲۲۵ هزار نفر به ۱۵۰ هزار نفر کاهش دهد. از آن‌جایی که نگرانیهای او (شاه) باعث می‌شد که او تمایلی به انجام چنین کاهشی نداشته باشد، سیاست‌گذاران همچنین بسته سخت‌افزار نظامیِ پیشرفته‌ای را برای تعدیل این بدعنقیِ مورد انتظار پیشنهاد دادند. برخلاف کمکهای نظامیِ سخاوتمندانه زمان آیزنهاور به ایران که در خدمت هدف سیاسیِ حفظ هم‌سوییِ شاه با غرب بود، بسته تسلیحاتیِ جدید، کوچک‌تر و کاربردی‌تر بود.

با توجه به وضعیت روابط ایران و آمریکا و ایران و شوروی در آن زمان، آمادگی گروه هدایت‌گر برای کاهش سطح نیروها جسورانه بود. همه از دلواپسی شاه خبر داشتند. چهار ماه پیش از آن، آمریکا از نزدیک عصبانیت او را در برابر تهدیدهای آشکار مسکو دیده بود. برای مثال، هولمز نگران بود که فشار برای کاهش سطح نیروها به صلاح نباشد. شاه می‌دانست که آمریکا به دلیل دیگر تعهدات نظامی‌اش قادر بود تجاوز شوروی به ایران را بدون درگیرشدن در جنگی فراگیر متوقف کند. هولمز به دین راسک گفت: «به دلیل نگرانی شاه برای امنیت کشورش و نگرانی از بابت کاهش آشکار علاقه آمریکا به این موضوع، او ممکن است به دنبال توافق با شوروی برود.»[25]

اما محافل سیاست‌گذاری عمدتاً چنین نگرانیهایی نداشتند. نظر چستر بولز[26] نزدیک‌تر بود. بولز در مقام سفیر سیار[27] در ماه فوریه/بهمن 1340 به ایران سفر کرد و به شاه دربارة حمایت آمریکا اطمینان‌ خاطر داد. پس از آن، او به کندی و راسک در مورد نیاز به اعمال فشار برای نیروهای ایرانیِ کمتر و محدودیتهای سخت در کمکهای نظامی نوشت: «اگرچه ما نباید عمق تمایل غیرمنطقی شاه به تجهیزات نظامی پیشرفته را دست‌کم بگیریم...[اما] من معتقدم این اشتباهی جدی خواهد بود که اجازه دهیم فشار او باعث شود یافته‌های گروه هدایت‌گر را رد کنیم.»[28]

سیاست‌گذاران [با بولز] موافق بودند. در اوایل ماه مارس/اسفند 1340، شاه به‌شدت شوکه شد و تهدید کرد اگر آمریکا به برنامه‌هایش ادامه دهد، فرماندهی نیروهای مسلح را وامی‌گذارد.[29] هولمز، با وجود تردیدهای شخصی، قصد خود را تغییر نداد و با اشاره به شاه بیان داشت «اظهارنظر او برای من حکایت از تهدید[ی] دارد که در واشنگتن به‌طور کامل پذیرفته نخواهد شد و طرح و نقشه‌ای در کار نیست که نتایج مورد نظر او (شاه) محقق شود.»[30] او توضیح داد که سیاست آمریکا بر توجه ویژه به کمک اقتصادی به جای کمک نظامی تمرکز داشت که با تمایل به دستیابی به «قدرت بلندمدت» در ایران از طریق «بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی» مطابق بود. شاه اظهار داشت بهتر بود قبل از سفر برنامه‌ریزی‌شده‌اش به آمریکا در ماه سپتامبر/شهریور 1341، این موضوع را شخصاً با کندی در میان می‌گذاشت، اما سفیر بلافاصله بر غیرممکن‌بودنِ این سناریو تأکید کرد.

با وجود توافق گسترده در مورد مسیری که باید دنبال می‌شد، مقامات وزارت امور خارجه  همچنان نگران طرز فکر شاه بودند. در نتیجه، برنامه سفر شاه به آوریل/فروردین 1341 جلو افتاد و دولت دست به کار شد تا به اتفاق‌نظری دربارة جزئیات بستة کمکهای نظامی جدید دست یابد، بهترین راه ارائه آن و این‌که  در قبال نارضایتیهای شاه از ناکافی‌بودنِ [کمکها] تا چه حد موضعی قاطعانه اتخاذ کند.[31] هولمز، گروه بازنگری در برنامه‌ریزی نظامی[32] و آژانس توسعه بین‌المللی[33] ارقام متفاوت ۴۲۴ میلیون دلار، سیصد میلیون دلار و ۳۳۰ میلیون دلار را برای مقدار بسته نظامی ارائه کردند. مقامات با توجه به تعهدات جهانی آمریکا، مبلغ ۳۳۰ میلیون دلار را به‌عنوان معقول‌ترین مبلغ انتخاب کردند.[34] توافق شد که رابرت مک‌نامارا، وزیر دفاع طی سفرش فقط «نکات برجسته» بسته کمک پیشنهادی را به شاه ارائه کند. همچنین «به وضوح مشخص بود که [این بسته] مشروط به کاهش نیرو به ۱۵۰هزار نفر خواهد بود.»[35] در این میان، شاه در آستانه سفر خوشحال بود و دعوتهای [نیکولای میخائیلوویچ پگوف سفیر شوروی در ایران] برای بستن قراردادی دوطرفه را به‌تندی پس زده بود.[36]

صورت‌بندی مجدد سیاستی که در می ۱۹۶۱/اردیبهشت ۱۳۴۰ آغاز شد، طی سلسله جلساتی بین مقامات ارشد آمریکا و شاه در اواسط آوریل ۱۹۶۲/اواخر فروردین ۱۳۴۱ در واشنگتن به اوج خود رسید. نقش کندی بویژه قابل توجه بود زیرا رئیس‌جمهور از این فرصت برای تأکید بر موضوعاتی محوری استفاده کرد که سال‌ گذشته در روابط ایران و آمریکا ظاهر شده بودند. از منظر پیروی از قانون اساسی، کندی به دلیل «حمایت شاه از دولتی بسیار قوی در ایران، از جمله... نخست‌وزیری مؤثر» به او تبریک گفت که معنایش این بود که به‌دلیل این تغییرات، «شاه در بسیج حمایت از اهداف بلندمدت خود، موفق‌تر از گذشته بوده است.»[37] هنگامی که شاه با استثنا قائل‌شدن برای کاهش برنامه‌ریزی‌شده نیروی انسانی ایران و اصرار بر حفظ سطح نیروهای نظامی برای امنیت مردمش، هزینه نگهداری سالیانه هشت میلیون دلاری برای یک چهارم از نیروهایش را به‌عنوان هزینه‌ای ناچیز رد کرد، رئیس‌جمهور کندی از او توضیح خواست. [در نهایت]، هزینه‌های آموزش، تجهیزات و سایر هزینه‌ها رقم مذکور را به میزان زیادی افزایش داد.[38]

در ادامه گفتگو به کمکهای اقتصادی پرداخته شد. در حالی که راسک بر اهمیت توسعه اقتصادی تأکید می‌کرد، شاه سرسختانه خواستار حمایت بودجه‌ای برای بهبود مشکل کسریهای مالی بود. کندی، با شدیدترین لحن، باقاطعیت درخواست شاه را رد کرد. او توضیح داد که کمکهای بودجه‌ای با خروج آیزنهاور از قدرت به پایان رسید. توسعه، ابزاری بود که برای تأمین منافع آمریکا بهتر تنظیم می‌شد زیرا در حالی که حمایت بودجه‌ای، ثبات سیاسیِ کوتاه‌مدت را به همراه داشت، «پروژه‌های عمرانی با هدف دستیابی به بهبودهای پایدارتر در شرایط زندگی و به دنبال آن... ثبات سیاسی در بلندمدت بودند.»[39] رئیس‌جمهور از ویلیام گاد[40] از آژانس توسعه بین‌المللی خواست توضیح دهد که چگونه توسعه و برنامه‌ریزی بلندمدت می‌تواند کسری بودجه ایران را کاهش دهد.[41]

آنچه بیش از همه از ملاقات کندی با شاه آشکار شد، تعریف محدودِ «اصلاحات سیاسی» بود. کندی در ترغیب شاه به حمایت از امینی تأکید کرد که «رهبران ملی باید خود را با مردم عادی یکسان تلقی کنند.» اما آمریکا به انتخابات آزاد متعهد نبود. در ماه اکتبر/ آبان 1340، هولمز از شاه خواسته بود که انتخابات برگزار نکند زیرا ترس این را داشت که برگزاری انتخابات خشم اجتماعی را برانگیزد و امینی را وادار به استعفا کند. وزارت امور خارجه  آمریکا با این نظر موافقت کرده بود.[42] اکنون در کاخ سفید، شاه بر این نظر بود که به‌خاطر پیشرفت، دولت او «باید برای مدتی قاطعانه عمل کند و او می‌دانست که آمریکا اصرار نخواهد کرد که ایران همه کارها را به شیوه‌ای کاملاً قانونی انجام دهد.» کندی «موافق بود که همیشه عوامل خاصی در کشورهای مختلف وجود دارند که باید در نظر گرفته شوند» و تا آن‌جا  پیش رفت که اذعان کرد «شاه، مهم‌ترین عضو در ایران است.»[43] اما تعجب‌آور نیست که همراهی او در این‌جا  به‌شدت در تقابل با ردِّ کمک بودجه‌ای و حمایت صریحش از نخست‌وزیر است. با این‌که اصلاحات سیاسی ارائه شد، اما همچنان بسیار محدود بود.

 

تکامل سیاست: ژوئیه ۱۹۶۲/تیر ۱۳۴۱ ـ نوامبر ۱۹۶۳/آبان ۱۳۴۲

سیاست خارجی امریکا در ایران با استعفای علی امینی در ۲۶ تیر ۱۳۴۱ به‌شدت تغییر کرد. محوری که گروه اقدام ویژه برنامه‌اش را حول آن ساخته بود، ناگهان از صحنه خارج شد و اسدالله علم جایگزین آن شد. این تحول، چارچوب سیاست‌گذاری را تغییر داد. در حالی که امینی با درخواست مقامات آمریکایی به شاه تحمیل شده بود، علم دوست معتمد و وفادار شاه بود. در حالی که امینی مستقل عمل کرده بود، علم از تمایل شاه برای تسلط بر حیات سیاسی ایرانِ پس از کودتای ۲۸ مرداد حمایت کرد. علم در طول یک دهه قبل از انتصابش به‌عنوان نخست‌وزیر، در دربار و سمتهای وزارتی خدمت کرده بود. قابل‌ توجه آن‌که او با تأسیس حزب مردم ـ «اپوزیسیون وفادار» به رژیم که هدفش مقابله با تأثیر خرابکارانه جبهة ملی تلقی می‌شد ـ به استبداد شاه تن داده بود.[44]

از قضا این توافق سیاست‌گذاران و نه اختلافات آنها بود که باعث استعفای امینی شد. شاه در مورد تداوم کسری بودجه ایران دروغ نگفته بود، اما کندی و مشاورانش قاطعانه و صریح کمکهای بودجه‌ای را به‌مثابه شکلی محتمل از کمک اقتصادی کنار گذاشتند. دین راسک پس از اطلاع از این‌که  امینی انتظار چنین کمکی را داشت، به هولمز دستور داد تا دولت ایران «را شیرفهم کند» که واشنگتن مسئول این بحران مالی نیست.[45] کومر موافقت کرد و به کندی نوشت «همه ما در این‌جا  معتقدیم ایران باید مجبور شود خودش را‌ه‌حلی پیدا کند به جای این‌که  دوباره ما نجاتش بدهیم.»[46] بدون چنین کمکی وضعیت بدتر شد و امینی قدرت را ترک کرد.

اگرچه سیاست‌گذاران خود را با شرایط جدید وفق دادند، اما انگیزه‌های آنها بدون تغییر ماند. شیوه‌های دوگانه‌ای که واشنگتن می‌خواست از طریق آن به ثبات دست یابد یعنی توسعه اقتصادی و اصلاحات سیاسیِ محدود، حول محور حضور سیاستمدار مستقلی طراحی شده بود تا قدرت شاه را تعدیل کند.، اما با رفتن امینی، نه اهرم کافی برای وادار کردن شاه به توسعه اقتصادی وجود داشت و نه در داخل دولت ایران کسی از طرفداران سیاست آمریکا حضور داشت که از دستور کار واشنگتن حمایت کند. سیاستگذاران متوجه شدند که تمایل‌شان به توسعه اقتصادی در ایران به‌زودی محقق نخواهد شد. آنها طی سالهای ۱۹۶۲-۱۹۶۳/۱۳۴۱-۱۳۴۲ در صدد حمایت از «انقلاب سفید» برآمدند؛ انقلاب سفید برنامه اصلاحی شاه بود که بیشتر محتوایش را از تلاشهای اصلاحی قبلیِ امینی وام گرفته بود. آن‌طور که جیمز گود ادعا کرده است، این سیاست‌گذاران از اصلاحات سیاسی به نفع اصلاحات اقتصادی چشم‌پوشی نمی‌کردند بلکه واقعاً اهداف‌شان را در زمینه سیاسی جدیدی تنظیم کردند.

اگرچه ممکن است گفته شود که دولت کندی باید از خروج امینی برای اعتباربخشیِ بیشتر به جبهة ملی استفاده می‌کرد، اما منطقی انعطاف‌ناپذیر، سیاست‌گذاران را وامی‌داشت تا جبهه را به‌مثابه منبع پایدار ثباتْ درخور توجه ندانند. حتی قبل از سقوط مصدق، جبهة ملی به بخشهای متفاوتی تقسیم شده بود که سیاست ایران را بی‌ثبات می‌کرد. در دوران ریاست‌جمهوری کندی، این پاره‌ها گرد هم آمدند تا ائتلاف جدیدی تشکیل دهند که به جبهة ملی دوم تغییرنام داد، اما صرفاً چون سیاست‌گذاران پیشین جبهه را ذاتاً بی‌ثبات می‌دانستند، مقامات کندی به همین سیاق جانشین آن را برای پیشبرد منافع آمریکا نامعتبر فرض می‌کردند. فرض آنها کاملاً نادرست نبود. به گفته یرواند آبراهامیان، جبهة ملی دوم تقریباً به همان شکلی که تشکیلات مصدق سقوط کرد، فروپاشید، با این تفاوت که «شکافهای داخلی حتی شدیدتر بود ... زیرا نه فقط درگیر مسائل ایدئولوژیکی بودند بلکه مشکلات تاکتیکی و سازمانی نیز داشتند.»[47] دقیقاً این بی‌ثباتی ذاتی بود که باعث شد سیاست‌گذاران به دنبال راه‌حلهای اقتصادی برای بی‌ثباتی سیاسی ایران باشند.

با وجود استعفای امینی، سیاست‌گذاران ابتدا تصور می‌کردند که می‌توانند سیاست تدوین‌شده گروه اقدام ویژه در می ۱۹۶۱/اردیبهشت ۱۳۴۰ را ادامه دهند. اگرچه امینی به تلفیق سیاسی و توسعه‌ اقتصادی که واشنگتن برای آن فشار می‌آورد، دست نیافته بود، اما مقامات امیدوار بودند او دوباره منصوب شود. پس از آن‌که کومر از کندی خواست تا به نفع امینی مداخله کند، رئیس‌جمهور به شاه نوشت «از شنیدن خبر استعفای نخست‌وزیر توانای شما که برای پیشبرد برنامه پیشرفت و اصلاح اعلی‌حضرت بسیار سخت‌کوشانه تلاش می‌کرد، متأسفم.»[48] کندی امیدوار بود که فهمانده باشد که آمریکا از این‌که  یک بار دیگر با امینی همکاری کند، خوشحال خواهد شد.

اما شاه دیگر آن‌طور که آمریکا امیدوار بود، همکاری نمی‌کرد. او به‌جای انتصاب مجدد امینی، پس از کناره‌گیری نخست‌وزیر، به‌طور فزاینده‌ای شروع به فعالیت مطابق خواست خود کرد تا حدی به این دلیل که نبود سیاستمداری مورد حمایت آمریکا باعث می‌شد دیگر قیدوبندی برای اقدامات او وجود نداشته باشد، اما مهم‌تر از آن به این دلیل بود که این تغییر در سیاست داخلی ایران با گرم‌شدنِ روابط ایران و شوروی هم‌زمان شد. در ۱۵ سپتامبر ۱۹۶۲/۲۴ شهریور ۱۳۴۱، ایران اعلامیه‌ای مبنی بر ممنوعیت پایگاه‌های موشکی خارجی در خاک خود صادر کرد. مقامات آمریکایی با این تحول متوجه خطر نشدند. شاه از زمان شکست مذاکرات بر سر نوعی معاهده عدم‌تعرض آماده شده بود تا این امتیاز را به شوروی بدهد، اما شوروی‌ خواستار تعهد جامع‌تری شامل نیروهای خارجی بود، تعهدی که شاه نمی‌توانست به آن تن دهد مبادا ایران از سنتو اخراج شود.[49] اکنون، سفیر پگوف نشان داد که شوروی با ممنوعیتی که فقط به پایگاه‌های موشکی محدود باشد، قانع خواهد شد. برخی در واشنگتن این تحول را سودمند می‌دانستند.[50]

تغییر عقیده شوروی به شاه این امکان را داد تا با جسارت بیشتری عمل کند. او به دلیل نگرانی امنیتی، نمی‌توانست آزادانه ردای تغییر اجتماعی و نوسازی را به تن کند. او خیلی قبل از روی کار آمدن کندی به‌عنوان رئیس‌جمهور، تمایل داشت با بازسازی ایران آن را به کشوری مدرن تبدیل کند، اما «دستیابی به توسعه اجتماعی، اقتصادی و سیاسی و همچنین استقلال واقعی در وهله آخر به دستیابی به امنیت بستگی دارد.»[51] مخالفتهای مداوم و تظاهرات دوره‌ای، که گاهی این تظاهرات بسیار بزرگ بودند، اشتیاق شاه را برای آزمایش اقداماتی اصلاحی که ممکن بود از کنترل خارج شود، محدود کرد. از ترس این‌که  مبادا شوروی به منظور حمایت از دشمنان داخلی که تلاش می‌کنند از ناآرامیها بهره‌برداری کنند، مداخله نماید، تردید شاه بیشتر شد. او با پیشنهاد ممنوعیت یک‌جانبه پایگاه موشکی امیدوار بود شوروی را آرام کند و برای گروه‌های مخالفی که خواهان بازگشت به بی‌طرفی بودند، خودشیرینی کند و همه اینها بدون سست‌شدنِ روابطش با غرب انجام شود.

تنش‌زدایی شوروی و ایران همچنین به شاه این امکان را داد تا انقلاب سفید را به راه بیندازد. اگرچه بدون‌شک «انقلاب سفید برای تأمین مشروعیت سلسله‌ای و نهادینه‌سازی سلطنت» طراحی شده بود، اما به این دلیل مهم است که در آن کوشش می‌شد پایگاه حمایتی شاه از نخبگان زمین‌دار به دهقانان تغییر کند.[52] مقامات کندی هنگام تدوین سیاست‌شان در قبال ایران به این احتمال فکر نکرده بودند. آنها دهقانان را گروهی بدون آگاهی سیاسی می‌دانستند که تنها پس از مهاجرت به شهرها و تماس با جبهة ملی، «سکون سیاسی و اجتماعی‌شان» را کنار می‌گذاشتند.[53] اگرچه چستر بولز اصلاحات ارضی را « برای ثبات سیاسی بلندمدتِ کشور کاملاً اساسی» می‌دانست زیرا «انرژی دهقانان تنها با مالکیت فردیِ گسترده بر زمین به‌طور سازنده آزاد می‌شود»، بیشتر مقامات بر طبقه متوسط و توسعه اقتصادی تمرکز می‌کردند، دقیقاً به این دلیل که هیچ‌گونه اهمیت سیاسی برای دهقانان قائل نبودند.[54] حتی بولز بعداً عقب‌نشینی کرد و در عوض بر توصیه‌های گروه هدایت‌گر مبنی بر کمک نظامی کمتر، کمکهای اقتصادی بیشتر و برنامه‌ریزی بلندمدتِ بهتر تأکید نمود.

اما واشنگتن به‌تدریج خود را با رویکرد جدید شاه وفق داد. در جلسه گروه اقدام ویژه ضدشورش در اوایل نوامبر/آبان 1341، بولینگ تغییر سیاسی شاه را توضیح داد:

در حالی که در گذشته شاه متحد ارتش و نخبگان بود و در مقابل طبقه متوسط و دانشجویان، مورد حمایت آنها قرار داشت، اکنون از طریق برنامه‌های اصلاحی‌اش با ارتش، کشاورزان و کارگران شهری در مقابل نخبگان سنتی، دانشجویان و طبقه متوسط متحد شده است.[55]

کومر همچنان تغییر جهت‌گیری به سمت طبقات پایین را خطرناک می‌دانست. او خطاب به کندی نوشت: «مسیر وقایع به‌نحوی است که شاه را آزرده خواهد کرد.» رژیم به قدری به رویکرد جدید خود اطمینان داشت که انتخابات آزاد و بدون محدودیت را برنامه‌ریزی کرد، چیزی که کومر آن را کاملاً بی‌پروا تلقی می‌کرد زیرا انتخابات «کانون جدیدی را برای سخن‌سراییِ غیرمسئولانه اپوزیسیون به گونه‌ای به وجود می‌آورد که بسیار خاص ایران است.»[56]، اما دین راسک خوشبین‌تر بود. او خوشحال بود که شاه در نهایت «به راه‌حلهای جدّی برای بدترین مشکلات سیاسی و اقتصادی کشور روی آورده بود» و «خودباوریِ ایرانیان در تلاش برای رسیدگی به امور خودشان» را ستود.[57] حتی کومر، تا می ۱۹۶۳/اردیبهشت ۱۳۴۲ با «تغییر عملی در سیاست»، از حمایت از نخست‌وزیر و تأکید بر توسعه به تاکید بر دهقانان و اصلاحات ارضی بسیار موافق بود. دیگر سیاستمدار مستقلی وجود نداشت که از آن حمایت شود و در هر صورت، نمی‌شد اقدامات انجام‌شده در اجرای انقلاب سفید را در این زمان ناتمام گذاشت.[58]

کنت هانسن که هنوز به برنامه‌ای قوی و مداخله‌گرایانه در ایران متعهد بود، گله می‌کرد که از سیاست سه‌جانبه حمایت از امینی، اصرار بر توسعه و محدودکردن کمکهای نظامی، تنها جنبه سوم بدون‌آسیب ظاهر شده است. در حالی که او به فشار برای مداخله اقتصادیِ جسورانه‌تری برای دستیابی به ثبات در ایران ادامه می‌داد، نگرش فایده‌گرایانه کومر تعداد بیشتری را با خود همراه کرد.[59] از آن‌جا که در برنامه اصلاحات شاه به تأکید آمریکا درباره «توسعه متمرکز و بلندمدت» توجه نشده بود، او به جای بحث و جدل در این‌باره، با استعفای خود به مسیری که شاه در پیش گرفته بود، تن داد. واشنگتن همچنان نیاز به اعمال فشار داشت. کومر خاطرنشان کرد: «ممکن است در ایران با موفقیت حرکت کنیم، اما تا زمانی که نتوانیم شاه را متقاعد کنیم که حداقل کارهای ضروری را برای تحکیم انقلابش انجام دهد، موفقیتی بادوام نخواهد بود.»

در ماه ژوئیه/تیر 1342، کندی به شاه نوشت آمریکا همچنان می‌خواهد ـ همان‌طور که سالها چنین خواسته‌ای داشته است ـ که ایران به قدرت و ثبات دست یابد. تنها تفاوت این بود که او اکنون تأکید بیشتری بر اقدامات شاه «برای برقراری عدالت اجتماعی و فرصتهای برابر» داشت تا بر «اقتصاد قوی و در حال گسترشی» که او و مشاورانش آن را برای تلاشهای اصلاحی ضروری می‌دانستند.[60] همان‌طور که هانسن اظهار داشت، آمریکا با اشتیاق به نقش مشاورِ موافق برای رژیمی بازنگشت که متخصص مصلحت‌اندیشی کوتاه‌مدت بود. آمریکا چاره‌ای جز سازگاری با شرایطِ در حال تغییر نداشت. اکنون شاه پشت فرمان نشسته بود و آمریکا فقط یک مسافر بود و با نگرانی به جاده چشم دوخته بود و به سفری عاری از حوادث بین‌المللی و داخلی امیدوار بود.

 

نتیجه‌گیری

تمایل سیاست‌گذاران آمریکا برای حمایت از اصلاحات سیاسی در ایران به‌مثابه درون‌مایه غالب آثار مربوط به روابط ایران و آمریکا در دوره کندی ظاهر شده است. بری روبین بر «تلاشهای حسن‌نیت» واشنگتن برای رسیدگی به نارضایتیهای طبقه متوسط مدرن ایران از طریق اصلاحات تأکید کرده است، که او آن را با ناتوانی در اِعمال قدرت و شکل‌دهی سیاست مساوی می‌داند. جیمز بیل بر این نظر است در حالی که دولت کندی با جدّیت خواهان نوعی اصلاحات سیاسی بود، این اصلاحات به معنای حفظ نظام سیاسی ایران بود تا گذر از آن. جیمز گود و ایپریل سامیت بر شکاف بین سنت‌گرایان و پیشتازان جدید تمرکز کرده‌اند تا نشان دهند که تمایل برخی سیاست‌گذاران برای اصلاحات سیاسی زمانی که مقاماتْ شاه را متقاعد کردند که اصلاح‌طلب شود و سپس بی‌چون‌و‌چرا قابلیتهای اصلاح‌طلبی او را پذیرفتند، «مستقیماً به دیکتاتوری منتهی شد».[61]

از چهار جهت، این تغییرات در حوزه اصلاحات سیاسی تبیین نمی‌شوند. مورخان با تأکید بر تمایل واشنگتن برای اصلاحات سیاسی، دغدغه بسیار مهم‌تر که حفظ ثبات بود و هدف نهایی محسوب می‌شد، به‌طور شفاف نپرداخته‌اند. علاوه بر این، تمرکز صِرف بر موفقیت یا شکست اصلاحات سیاسی، محققان را به توصیف نادرست ماهیت اصلاحات در تفکر مقامات سیاسی سوق داده است. تعریف فراخی از اصلاحات سیاسی نشده بود؛ هدف آن دمکراتیزاسیون و آزادسازی سیاسی نبود. این اصلاحات سیاسی مکمل توسعه اقتصادی بود که روش ترجیحیِ واشنگتن برای به‌کارگرفتنِ مخالفان ضدشاه و ایجاد ثبات در ایران بود. به همین ترتیب، در حالی که مقامات کندی همیشه در مورد جزئیات سیاست اتفاق‌نظر نداشتند، تأکید نابه‌جا بر اختلافات‌شان بسیاری از مواردی را که بر سرشان توافق داشتند، پنهان کرده در نتیجه این تصور نادرست را به وجود می‌آورد که درگیریهای داخلی علت شکست سیاستها بود، در حالی که در واقعیت، اختلافات تأثیر اندکی بر نتایج برنامه واشنگتن داشت. در نهایت، از آن‌جایی که تحولات وضعیت ایران در آستانه انقلاب اسلامی کاملاً متفاوت از سال ۱۹۶۳/۱۳۴۲ بود، وصل‌کردنِ بیش از حد سختگیرانه سیاست کندی به وقایع سال ۱۳۵۷ گرایش به این دارد که عاملیت بازیگران آمریکایی و ایرانی و همچنین تأثیرات بعدی اقدامات آمریکا را تحریف کند. بررسی انگیزه‌ها و اهداف سیاست‌گذاران آمریکا در بستر زمان خودشان و جداکردن انقلابی که پانزده سال بعد از حوادث سالهای ۱۳۴۰ تا ۱۳۴۲ رخ ‌داد، کمک می‌کند ارزیابی دقیق‌تری از سالهای دولت کندی داشته باشیم.

دو فرض بر تلاش دولت کندی برای ثبات در ایران تأثیر گذاشت. در فرض نخست که ریشه در اضطرابهای جنگ سرد داشت، این تصور بود که شوروی از هر فرصت ممکن برای وادارکردن ایران به هم‌سوییِ مجدد با بلوک کمونیستی استفاده خواهد کرد. این دیدگاه، اگرچه مسئله‌زا بود، اما در آن زمان بسیار منطقی به نظر می‌رسید زیرا مبتنی بر تجربه بود.[62] عملیات تبلیغاتی شوروی که هدف آن سرنگونی شاه بود، اگرچه انگیزه‌ای دفاعی داشت که ناشی از دلواپسیهای شوروی در مورد حضور یک متحد غرب در مرز خود بود، از سوی مقامات آمریکایی ادامه دسیسه‌های استالین در دوران پس از جنگ در منطقه تفسیر شد. در اجلاس وین در سال ۱۹۶۱/۱۳۴۰، خروشچف اظهار داشت که ایران کشوری است که به قدری برای انقلاب آماده است که شوروی به هیچ‌وجه نمی‌تواند مسئول تغییر در سیاست داخلی یا جهت‌گیری خارجی آن باشد. اظهارات او چنان ترس آمریکا را از فرصت‌طلبیِ شوروی تشدید کرد که با وجود تحرکاتی برای تنش‌زدایی پس از بحران موشکی کوبا، باور به طرحهای غیرقانونی کرملین در مورد ایران هرگز فروکش نکرد.[63]

فرض دوم، که بازتاب آشفتگی سیاسی ایران طی سالهای [دولت] مصدق است، حکایت از آن داشت که جبهة ملی نیروی بی‌ثبات‌کننده خطرناکی برای منافع آمریکا بود. این ارزیابی تا حدودی درست بود: جبهه مصدق فاقد انسجامِ حزب سیاسی منظم و سازمان‌یافته‌ای بود که چشم‌انداز واحدی از آینده ایران ارائه کند. این جبهه که فاقد اجماع اصولیِ عمیق و مستعد فرقه‌گرایی بود، فروپاشید و منشأ جبهة ملی دوم شد. این جبهه نیز مانند سلفش، به‌عنوان یک نهاد سیاسی پایدار شکست خورد. اگرچه مقامات آمریکا تا حدودی در این بی‌ثباتی نقش داشتند، اما تقصیر آنها تأثیر چندانی بر دقت ارزیابی‌شان نداشت.[64] در سال ۱۳۴۴ جبهة ملی سوم ظهور کرد. اعضای آن که قبلاً به جبهة ملی دوم وفادار بودند، اکنون در مخالفت با شاه و همکاران سابق خود فعالیت می‌کردند.

ارتباط درک‌شده بین بی‌ثباتی و کمونیسم، سیاست‌گذاران را به استقبال از توسعه اقتصادی و اصلاحات سیاسی سوق داد. اما درک تنگ‌نظرانه‌ای از دومی وجود داشت. هدف اصلی اصلاحات سیاسی این بود که توسعه‌ای اقتصادی را ممکن کند که شاه نشان داده بود از انجام آن بیزار بود، اما طبق دستورات سیاست آمریکا، این اصلاحات برای جذب و به‌کارگیری مخالفان طبقه متوسطِ مدرن، ضرورت داشت. آمریکا از طریق علی امینی، این فرصت را داشت که با شخصیت سیاسی مستقل و طرفدار غربی کار کند که به نظر آنها بیش از همه قادر به اجرای توسعه در ایران بود. به این ترتیب، اصلاحات سیاسی فقط در کنار توسعه اقتصادی معنا داشت؛ این بخشی از استراتژی دو وجهی‌ای بود که مقامات امیدوار بودند از این طریق وضعیت سیاسیِ آشفته را بهبود بخشند.

از برخی جهات، این رویکرد درست بود. سیاست‌گذاران با حمایتی کاملاً متعهدانه از امینی، خطری حساب‌شده را پذیرفتند. پس از شورشهای می ۱۹۶۱/اردیبهشت ۱۳۴۰، شاه از نظر سیاسی آسیب‌پذیر بود، اپوزیسیون داخلی خشمگین بود و امینی به‌طور منحصربه‌فردی در موقعیتی قرار گرفت که اختیارات سلطنتی اولی را با تمایلات مشروطه‌خواهانه دومی ادغام کند. اگرچه مقامات کندی، شاه را به‌شدت غیرقابل‌اطمینان می‌دانستند، اما به‌درستی حدس زدند که رویکرد محتاطانه‌شان به‌طور خودکار او را به پذیرش شوروی‌ها سوق نمی‌داد. آنها سعی می‌کردند از امینی حمایت کنند و در عین حال به یکسان از وزیر و پادشاه می‌خواستند تا برنامه‌ریزی بلندمدت و توسعه اقتصادی را اجرا کنند. آنها با جستجوی رویکردی متوازن در حمایت از امینی و دورنکردن شاه از خود، با موفقیت از بدترین سناریوی خود یعنی فرار ایران به سمت شرق اجتناب کردند.

اما این نابخردانه بود که سیاست‌گذاران خیلی صریح مشروطه‌خواهیِ جبهة ملی را نادیده گرفتند. مقامات آمریکا در سخن و با لفاظی از اصلاحات سیاسی حمایت می‌کردند، اما با وجود آگاهی از حمایت مردمی از چنین اقداماتی، هرگز برای اصلاح نهادهای سیاسی ایران تلاش نکردند. دولت کندی واقعاً از ظهور عناصر عوام‌فریب از طریق انتخابات آزاد بیم داشت. در نتیجه، سیاست‌گذاران انتظار داشتند ـ نه به‌طورغیرمنطقی، زیرا او در ابتدا مورد احترام بود ـ که امینی بتواند قبل از اصلاح فرآیندهای سیاسی کشور، پایگاهی حمایتی به‌وجود آورد. اما امینی پس از منصوب شدن، تلاش کرد تا انتخابات را به تعویق بیندازد تا زمانی که شرایط برای انتخاب سیاستمداران «مسئولی» که دیدگاه‌های سیاسی‌شان با دیدگاه‌های او مطابقت داشته باشد، مساعد شود. پس از این‌که  جبهة ملی متوجه شد او «انتظار دارد با فرمان و بدون مجلس حکومت کند»، درست مانند کاری که مصدق یک دهه قبل از آن انجام داده بود، دومین نخست‌وزیر مستقل ایران خیلی زود برای طبقه متوسط شهری به همان اندازه غیرقابل‌دفاع شد که نخست‌وزیر اول (مصدق) برای سنت‌گرایانِ جبهه بود.[65]

نادیده‌گرفتنِ مشروطه‌خواهی تنها خط‌مشی موجود نبود. تی. کایلر یانگ[66]، پژوهشگر حوزة ایران در دانشگاه پرینستون که در محافل سیاست‌گذاری از احترام زیادی برخوردار بود، از سیاستی حمایت کرد که تمایل ایرانیان به مشروطیت را بیشتر مورد توجه قرار دهد. یک ماه قبل از فعالیت گروه اقدام ویژه در می ۱۹۶۱/ اردیبهشت1340، یانگ به روستو نوشت که حمایت آمریکا از انتخابات آزاد و آزادی مطبوعات، همراه با حمایت سایر کشورهای غربی و حضور کمتر مشهود آمریکا، به جلب حمایت طبقه متوسط از شاه کمک خواهد کرد. او پس از آن‌که منطق خود را به‌دقت تشریح کرد، دوراندیشانه ‌نوشت که «حتی کمکهای گزینشیِ شوروی را می‌توان پذیرفت و اگر لازم باشد می‌توان چیزی بیش از این کمکها، نظیر موضع بی‌طرفی غرب‌ را کنار گذاشت تا حمایت مردم را به‌دست آورد.»[67] یانگ بر ماهیت میانة این پیشنهادات تأکید کرد، اما سیاست‌گذاران که محدود و مقیّد به تجربیات قبلی در ایران بودند، کاملاً مخالف بودند. مقامات سفارت آمریکا در تهران معتقد بودند انتخابات آزاد موجب تحریک به بی‌طرفی و خروج از سنتو می‌شود و حکومت کارآمد امینی را غیرممکن می‌کند. در چنین وضعیت حادی، «چشم‌انداز ثبات در ایران بدتر خواهد شد.»[68] این دیدگاه بالاخره پیروز شد.

نامه یانگ و تحلیل سفارت هر دو به ثبات اشاره داشتند، اما در حالی که اولی دمکراسی را بیش از هر چیزی برای ثبات مهم می‌دانست، سیاست‌گذاران ثبات را پیش‌شرط دمکراسی می‌دانستند. مقامات آمریکایی از آن‌جا  که منشأ بی‌ثباتی ایران را در اقتصاد توسعه‌نیافته می‌دیدند، طبیعتاً از توسعه اقتصادی حمایت می‌کردند. همه ایرانیان با این رویکرد موافق نبودند. بسیاری معتقد بودند که پایان مداخله خارجی و بازگشت ایران به بی‌طرفی اولویت بسیار بالاتری است. در نهایت، امینی و مقامات آمریکا نمی‌توانستند تضمین کنند که انتخابات آزاد مجلس منجر به اکثریت پارلمانی شود که به جای گرایش به سمت بی‌طرفی از توسعه اقتصادی حمایت کند، بنابراین واشنگتن تصمیم گرفت تا زمانی که توسعه اقتصادی به‌ظاهر ثبات را به‌وجود آورَد، از انتخابات چشم‌پوشی کند. در نتیجه، تحریکات «مصدقی‌ها» ادامه یافت و دیدگاه آمریکایی‌ها را مبنی بر این‌که  بی‌ثباتی ناشی از توسعه‌نیافتگی است، تقویت کرد و مقامات آمریکایی را به این باور رساند که پیگیری انتخابات آزاد و توسعه اقتصادی به‌طور هم‌زمان بسیار پرخطر است. اگرچه ممکن است این نتیجه‌گیری به مذاق کسانی که ریشه‌های انقلاب اسلامی را در روابط ایران و آمریکا در اوایل دهه ۱۹۶۰/۱۳۴۰ می‌بینند، خوش نیاید، اما نتیجه‌گیری‌ غیر از این مستلزم پذیرش خطراتی است که آمریکا آنها را با توجه به تجربیات گذشته بسیار بزرگ تلقی می‌کرد.

در نهایت، سیاستهای گروه اقدام ویژه با شرایط در حال تغییر، ناسازگار بود. بدون ظهور سیاستمدار مستقل دیگری، «اصلاحات سیاسیِ» آمریکایی غیرممکن شد. مقامات که به‌ندرت شاه را «تأیید» می‌کردند، در عوض تاکتیکهای‌شان را با شرایط جدید سازگار می‌کردند. آمریکا حتی زمانی که شاه اصلاحات ارضی را به جای توسعه به‌عنوان روش مورد پسند خود برای ایجاد پایگاه حمایت سیاسی پذیرفت، همچنان بر محوریت توسعه اقتصادی تأکید می‌کرد. با از بین رفتن احتمال توسعه، سیاست‌گذاران به محدودکردن کمکهای نظامی به ایران متعهد ماندند؛ تعهدی که نشان می‌دهد امید آنها برای توسعه همه‌جانبه اقتصاد ایران بی‌وقفه ادامه داشت.

در ارزیابی گذشته، بی‌توجهی دولت کندی به بی‌طرفی و ترس این دولت از بی‌ثباتی در ایران، غیرعاقلانه به نظر می‌رسد. اما سیاست آمریکا بالکل نابخردانه نبود. درست است که ایرانِ بی‌طرف که به سمت شرق گرایش داشت، نتیجه‌ای از پیش‌تعیین‌شده بود که واشنگتن با بی‌فکری تمام و شتابزده هزینه و زمان زیادی را روی آن صرف کرد. اما ایران با بودن در طرفِ شوروی در جنوب، به‌عنوان پایگاهی اطلاعاتی برای آمریکا عمل می‌کرد و بی‌طرفیِ آن احتمالاً بسیاری از مزایای اطلاعاتی حاصل از روابط نزدیک ایران و آمریکا را کاهش می‌داد. به همین ترتیب، با اوج‌گرفتنِ رقابت ابرقدرتها در جهان سوم، این‌که  کشوری که آشکارا با غرب هم‌سو بود بی‌طرفی اتخاذ کند، احتمالاً پیامدهای مهمی برای روابط آمریکا با سایر کشورهای در حال توسعه در برداشت. دست‌کم، احتمالاً این جسارت را به خروشچف می‌داد تا سیاست خارجیِ تقابلی‌ای‌ را که مقامات آمریکا می‌دانستند او دنبالش می‌کند، تشدید نماید با این امید که حملات بیشتر به سیاست جهان سوم منجر به وخامت بیشتر موقعیت آمریکا در خارج از کشور شود.

آمریکاستیزی‌ای که انقلاب اسلامی شروع کرد باعث شده بسیاری از پژوهشگران، سیاست پس از جنگ جهانی دوم آمریکا در قبال ایران را «رویارویی تراژیکی» بدانند، سیاستی که پژواک سخنان گری سیک[69] است که در آن «همه چیز فرو می‌ریزد.»[70] بدون‌شک سیاستهای دولت کندی روی برخی نتایج مؤثر بوده است. اما از آن‌جایی که ترور او به وقفه‌ای اصلاح‌طلبانه که در می ۱۹۶۱/اردیبهشت ۱۳۴۰ آغاز شده بود، پایان داد، روشن نیست که آیا گروه اقدام ویژه آینده، سیاست آمریکا را برای رسیدن به ثبات بازتعریف کرد؟ ثباتی‌که مبتنی بر حمایت بیشتر از جبهة ملی و کاستن از روابط دوستانه با شاه بود و برخلاف سیاستی بود که [در زمان] رئیس‌جمهور جانسون و نیکسون پی‌ریخته شد. اما آنچه تردیدناپذیر است این‌که پس از مرگ کندی، ثبات همچنان هدف سیاست آمریکا در ایران بود. در ۳ دسامبر ۱۹۶۳/۱۲ آذر ۱۳۴۲، رابرت کومرِ اندوهگین «احساس تلخ خود را مبنی بر این‌که  در سرتاسر خاورمیانه دچار مشکل هستیم» به مک جورج باندی ابراز کرد. او با خونسردی خاطرنشان کرد که «تنها نقطه روشن، ایران است؛ جایی که «انقلاب سفید» شاه پیوسته و بی‌دردسر مسیرش را ادامه می‌دهد.»[71] کومر با این اظهار گویا و کنایه‌آمیز، دوره کندی در ایران را به پایان رساند.

 

قدردانی

نویسنده مایل است از مِلوین پی. لِفلر و همچنین داوران ناشناس و ویراستاران مجله تاریخ جنگ سرد[72] به‌خاطر نظریات و پیشنهادات سودمندشان تشکر کند.

 

پی‌نوشت‌ها:

 
تعداد بازدید: 201

.نظر شما.

 

نام:
ایمیل:
نظر:
تصویر امنیتی: